【实务】破产管理人视角下府院联动机制的建议

作 者|尹爱国、潘忠华、上官艳云，湖北维思德律师事务所
出 品|破产重组法务
关键词|破产企业；府院联动机制；破产管理人

一、湖北某农业股份有限公司破产实践案例

（一）案情简介

湖北某农业股份有限公司（下称“某农业公司”）系畜禽养殖及加工企业，为当地政府重点培育对象。该公司曾在新三板挂牌上市，后因经营出现危机，2016年正式退出。企业因资金短缺，内部管理混乱，加之高息借贷数额巨大等原因，经营陷入困境。为挽救某公司，维护社会稳定，地方政府主动介入，帮助公司拓宽融资渠道，开拓业务。经过近两年的努力，未见成效，2017年底，公司原法定代表人“跑路”，公司彻底停止经营。该公司因资不抵债，经债权人申请，被人民法院于2018年依法裁定进入破产清算程序，并指定律师事务所为破产管理人。

在某农业公司进入破产清算程序后，面对公司无产可破，职工众多、群体上访等社会不稳定因素，当地政府组织法院、财政局、信访局、维稳办、畜牧局、扶贫办、开发区政府等单位专题研究某公司破产清算事宜，并以会议纪要的形式成立了府院联席会机制，要求各个单位积极配合法院及破产管理人完成某农业公司的破产清算事宜，同时，要求财政拨款300万元作为某农业公司破产维稳经费。

（二）本案引发的思考

1.政府介入破产案件的原因？

2.政府应通过什么方式介入破产案件？发挥怎样的职能？如何正确处理自身与法院及破产管理人之间的关系？

3.如何实现政府介入破产程序的常态化、制度化运作？

二、政府介入破产案件，构建府院联动机制的必要性

从大量的破产案件实践中，我们可以体会到企业破产是一项系统工程，具有极强的实践性和外部性，在企业破产程序中除了要解决公平清偿债务等法律问题外，还会涉及到土地、信用、税务等问题，以及职工救济安置、企业帮扶、社会稳定等一系列衍生问题。在某农业公司进入破产清算程序前夕，因企业资金已经严重短缺，所引发的矛盾错综复杂，既包括因长期拖欠工资所导致的讨薪问题，亦含有不能如期缴纳养殖大棚土地租赁费及养殖户养殖款问题，还包括其他借款人索要借款问题等。因公司债权人的诉求各不相同，稍有不慎，将会激起群体性矛盾，一旦引发危机性社会事件，便会威胁地方稳定。故某农业公司破产案已经不仅仅是需要法院梳理债权债务关系的法律事件，更是一起极易诱发各种冲突和矛盾的社会事件。基于上述原因，地方政府为避免企业破产可能引发的群体性事件甚至更大范围的危机，从维护地方稳定和经济发展的角度，介入到某公司破产案件中。

（一）与破产法相配套的法律与制度的不完善，阻碍了破产案件的顺利推进

目前我国与破产法相配套的法律与制度还未完善，甚至一些与破产相关的监管法律法规与企业破产法之间存在一些冲突，这些冲突性的法律法规不仅不能对破产事务的处理起到有效衔接的作用，反而成为破产进程中的障碍。如税收债权和抵押权清偿顺位问题，《税收征收管理法》第四十五条规定“纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行”，而《企业破产法》第一百零九条规定：“对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利”， 且第一百一十三条将破产人所欠税款放在第二顺位清偿的位置，并不优先于抵押权。上述法律如何选择适用决定了抵押权能否优先清偿，也必将影响可用于清偿破产费用、共益债务、职工债权的资产，从而影响破产进程。

（二）政府社会管理职责的履行有利于企业破产衍生的一系列社会问题的解决

法院作为审判机构，以现有力量无法解决上述问题，破产管理人在面对上述问题时，更是难以与政府各职能部门进行有效的沟通。而政府恰恰可以利用其协调能力和资源配置能力，参与企业破产程序，建立有效的联动机制，相互协调、信息互通，以最低的成本、最高的效率，合理、合法、快速处置破产企业及企业破产所衍生的一系列社会问题。且如果政府采取消极放任态度，最终可能会引发更大的社会危机，影响社会稳定。故“府院联动机制适用的目标，是使政府在破产审判之外更好的发挥其社会调整作用”。

（三）构建府院联动机制有利于政府正确发挥规范经济秩序，促进经济转型升级的职能

“僵尸企业”的存在就是经济发展不稳定的潜在“毒瘤”，浪费社会资源、扰乱市场秩序、存在金融风险等，是我国经济转型升级和产业结构调整的“绊脚石”。国家目前强调供给侧改革，淘汰落后产能，对“僵尸企业”采取资产重组、关闭破产等方式予以处置，让其有序退出市场经济体系，这是我国提升竞争力、促进经济发展的必需。因此，要充分发挥企业清算程序和破产程序在淘汰落后企业或产能方面的法律功能，不仅需要发挥法院依法审理破产案件的司法能力，更需要政府发挥社会管理的职能，协调各方共同解决问题、盘活资产。虽然现行的《企业破产法》基本明确了在破产程序中各相关主体的职责与路径，但对政府协调配合职责规定的缺失，使得许多地方政府在介入破产案件时，畏首畏尾，不敢主动作为，构建府院联动机制就为政府介入破产案件提供了合法合理的方式及途径，有利于发挥政府在规范经济秩序、促进经济转型升级的行政职能。

三、当前破产案件府院联动机制运行中存在的不足之处

与破产法相配套的法律与社会制度的不完善，对政府职责规定的缺失，使得政府介入破产案件的行为犹如“无根之草”，没有合法依据，缺少约束。许多政府在面对破产案件时产生了畏难情绪，已经介入其中的，也因“无据”而出现了各自不同的形式与途径，使得当前破产案件府院联动机制在运行出现了许多不足之处。

（一）全国范围内府院联动常态化机制构建不均衡
根据笔者的了解，在全国范围内构建府院联动常态化机制的地方占比很小，省级层面的更是少之又少，目前只有浙江、甘肃两省建立了省级层面的破产案件府院联动机制，还有一些零散的地市州或者县市区建立了相对常态化的破产府院联动机制，整体来看，全国范围内府院联动常态化机制构建是不均衡的。

在大部分地区的破产案件中，政府并非没有相应的沟通机制，只是基本都是处于个案、个事的状态，并未建立府院联动的常态化机制。通常就是该破产企业属于大型企业，涉及职工人数众多或土地房产众多时，或者是上市企业时，政府会比较重视，会就此事与法院成立联合工作组，召开相关部门会议研究破解难题，在税收、土地等方面给予一定的特殊政策，快速推进，维护稳定。这些临时性府院联动措施，协调机制不健全，协调事项连贯性差，更多的是依靠领导重视，特事特办，不具有规范性，不能反复、普遍适用。

某农业公司破产案中的府院联动措施就是如此，政府迫于维稳压力，与法院建立府院联动工作小组，一纸会议纪要，没有明确的职责分工，没有完善的协调对接机制，破产管理人在与各职能部门对接工作时，遇到了非常大的障碍，互相推诿、无限期拖延等等，协调事项根本无人能拍板落地，浪费了管理人精力不说，还严重影响了破产事务的推进。而法院对此也很无奈，只能是走一步汇报一步，寄希望于得到“一把手”的重视，特事特办。

（二）政府在府院联动机制中难以把握职能发挥的度，影响破产事务的处理

在某农业公司的破产案件中，该公司所有土地、房产、设备等资产均抵押给了银行等金融机构，处于无产可破的困境，管理人面对着公司留守人员工资无钱发放、巨额职工债权无资金承担、大量社会弱势群体——养殖户的普通债权无法得到清偿、公司养殖小区拆迁补偿政策不明朗等亟待解决的事务，在多次与政府各相关职能部门协调无果的情况下，只能试图通过法院向当地政府汇报，请求召集相关单位召开联席会议，解决某公司破产事务中上述紧急事务。然而直到第一次债权人会议召开，政府也未能召开联席会议，而是寄希望于破产管理人能想出解决之策。政府消极懈怠的态度，直接影响了破产事务的处理进度，法院及破产管理人只能避重就轻，在破产法规定范围内尽量简化一债会会议内容，规避矛盾，努力维护稳定。

与某农业公司破产案中的当地政府一样，许多地方政府没能正确理解府院联动机制的适用目标，时常定位不准，要么不当干预，要求法院和破产管理人按照他们的意见进行处理，将政府推到了破产案件的最前方，试图通过“政策”快速推进破产事务的处理。要么不催不动或不闻不问，认为破产事务是法院与管理人的职责，与自身无关，而实际上，破产案件处理中的衍生社会问题的解决，是政府履行职责的应有之意。

（三）破产府院联动协调机制的设计中忽略了破产管理人的独立地位，管理人开展协调工作有难度

为保障法院司法中立的特性，破产管理人在破产程序中承担了大量的事务性工作，这其中就包括与政府各部门之间的协调工作。有些地方的府院联动根本没有协调程序的内容，有的府院联动协调程序中，规定的是政府与法院两个主体之间的联动，将破产管理人依附于法院，忽略了其在破产程序中应有的独立法律地位。在府院联动协调机制不健全的地方，破产管理人作为第三方机构在与政府部门对接协调的过程中，就会受到不同程度的“冷遇”，甚至直接的拒绝，陪笑脸、说好话成为了“家常便饭”。而法院因本身事务繁忙等原因，面对破产管理人提出的各种协调请求，有时会出现久拖无进展或者直接以“府院联动规定已很清楚，无需法院出面”等原因将协调工作再推还给破产管理人，让破产管理人陷入两难的局面，破产工作难以有效推动。

四、破产案件府院联动机制的建议

如王欣新教授所言，“府院联动作为目前司法实践中创造出来的解决企业破产相关衍生社会问题的有效机制”，“从长远看，我们不能满足于现有的府院联动机制并止步于此，在承认其具有的积极作用的同时，也要清醒看到其存在的体制性缺陷”。笔者试图从破产管理人的角度出发，结合自身的经历，就破产案件中府院联动机制的完善提出以下几点建议：

（一）政府要明确自身在破产程序中社会职责履行者的角色定位，主动稳妥地配合法院和管理人处理破产事务

在《企业破产法》架构下的府院联动机制中，政府在破产事务的处理中如何正确定位至关重要。企业破产具有法治化、市场化的性质，破产事务的处理更应遵守法律规定，遵循市场规律。因此，政府参与破产事务的处理应有度，要把握好司法权与行政权在破产法实施中的边界。笔者认为，在破产程序中政府应当是公共服务的提供者、社会职责的履行者，既不能缺位，也不能越位。政府要强化“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”的责任意识，积极贯彻落实中央关于推进企业破产审判和稳妥处置“僵尸企业”的决策部署，主动牵头构建破产案件的府院联动机制。但在这个过程中，政府不可以直接干预法院和破产管理人对破产事务的处理，其更多的应该是在法院的主导下，协调各职能部门支持和配合法院及破产管理人履行职责，为法院和破产管理人的工作提供支撑和保障。

（二）政府、法院及管理人要主动研究，破解府院联动机制中的各项难点，探索有效的协调机制

法院是破产案件的主导者，破产管理人是破产事务的具体执行者，对破产事务中可能面临的困难最清楚。因此，在处置破产企业的各个环节，尤其是遇到债权人与债务人矛盾尖锐，宜诱发群体性事件的案件，以及涉及到法院职权范围之外的政策不配套等问题时，法院和破产管理人应积极主动与党委、政府沟通，通过政府召集财政、国土、税务、人社、工商、住建、银行、经信、公安、信访等部门一起研究突破破产中涉及的产权瑕疵、债务处理、职工安置、税收优惠、信用修复、企业注销、引入战略投资者、破产费用保障以及刑民交叉等重难点问题。探索建立有效的沟通协调机制，确定对接手续、对接流程、对接人员等问题，将繁杂的协调性事务程序化、制度化，避免府院联动机制的形式化。同时，法院和破产管理人要督促政府将上述研究成果转化成制度文件，推动个案协调向制度化对接转变，补齐企业破产社会配套保障机制的短板，与政府合力推动府院联动机制的规范化，促进破产案件处理的质效，维护社会主义市场经济秩序。

同时，因职责不同，法院与政府在破产事务的处理中可能会存在目标的不一致，处理方式的不一致。此时，法院切不可让位，要始终坚守破产法的立法目的和宗旨，坚守法院作为破产案件主导者的地位，坚持原则性与灵活性相结合的原则，依法依规的与政府协商处理。

（三）政府应建立破产工作专项基金，提高破产管理人参与破产案件的积极性

只有法院、政府、破产管理人三方无缝对接、合力协作，府院联动机制才能发挥最佳效果，破产案件才能快速处置、有序分配。破产管理人作为破产事务的具体执行者，承担了大量破产事务的处理，若破产管理人在破产案件的处理中没有积极性，被动工作，再完美的府院联动机制都不能发挥其应有的作用。

据调查，目前许多企业进入破产程序后资产往往“所剩无几”，账面上连启动破产程序的资金都不够，许多破产管理人都是自己垫付相关费用才能开展工作，并且垫付的资金还可能面临最终无法收回的风险。还有一些破产企业面临巨额的职工债权无力支付，此情况下政府若不能出面兜底解决，管理人的工作根本无法继续。在这种业务多、风险大、周期长、资金无保障的情况下，许多破产管理人的工作热情和积极性大打折扣，甚至有些会草草了结，对破产企业的稳妥处理带来了隐患。因此，笔者建议政府建立破产工作专项基金，在破产企业无产可破时，保障职工债权工资的清偿，保障破产费用，保障破产管理人报酬。政府还可以探索建立破产管理人报酬激励机制，设立政府奖励基金，通过破产债权清偿比例来考核破产管理人，提高破产管理人处理破产事务的积极性。

（四）构建法律化、制度化的府院联动机制，形成良性循环

目前，大部分地区的府院联动措施或机制，更多的是“一事一议”的个案解决方式，主要依靠的是领导重视程度，具有临时性、不确定性、非规范性等特点。这种过渡性措施虽能解一时之急，但终不是长久之计，不符合破产法市场化、法治化的发展目标。因此，我们必须在充分总结实践经验的基础上进一步完善府院联动机制，使之法律化、制度化，真正建立起市场化、法治化的破产案件解决机制，形成政府、法院、管理人处理破产事务的良性循环。

有关府院联动，浙江省走在全国的前列，有许多成功经验值得借鉴。2016年浙江省高院在省委省政府的支持下，先后出台了《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》等三个文件，在全国范围内率先从省级层面实质运作破产案件府院联动机制，将府院联动的内容制定成政府文件，使之具有规范性，可反复、普遍适用，有利于破产案件处理结果的统一性、公平性，减少社会矛盾。从当前来看，笔者建议各省都能迅速行动，结合本省实际，借鉴浙江省的先进经验，构建省级破产案件府院联动机制，促进本省乃至全国破产审判工作的顺利推进。从长远来看，我们又不能止步于此，建设全国统一的破产法配套社会制度、完善与破产相关的法律规定才能真正实现破产法的市场化，这就依靠政府如实上报，依靠大家多呼吁，督促相关机关及时修改完善那些影响、阻碍破产法市场化实施的法律与制度。