浅析实务中“执转破”所遇到的相关问题

发布时间:2021-08-15 22:53

“执转破”

“执转破”制度,又称执行案件移送破产审查制度,是最高人民法院在2015年2月4日公布的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》中新设的一项制度,指的是财产给付类案件在执行过程中,被执行企业符合破产条件的,经一定主体申请、同意后,将企业移送破产法院审查,启动破产程序的法律制度。

 

一、“执转破”的适用主体有哪些?

“执转破”的适用主体主要有以下两类:

第一,在执行案件中作为被执行人的企业法人,仅限于企业法人,不适用于企业法人之外的组织。

第二,该企业法人要符合《破产法》第2条第1款的情形,即不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的。相比于破产程序,执行程序所涉及的法院往往已经基本掌握了被执行人的基本财产状况,相关生效的法律文书也予以确认了债权债务关系,所以一般而言只要债务人经强制执行没有财产或财产无法清偿全部债务,就符合《破产法司法解释(一)》第4条规定的情形,就可以被认定为明显缺乏清偿能力。

 

二、“执转破”案件涉及到管辖权的问题:

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执转破案件的管辖问题意义重大,直接关乎审判管理、破产审判任务配置、执转破的效率,影响破产审判专业化建设。为适应形势任务发展变化的需要,最高人民法院民二庭加大了制定执转破规定的工作力度,并且先后组织全国部分法院的执行、破产审判部门的法官召开了两次规模较大的研讨会,又征求了专家学者、律师的意见,历经数次修改,形成征求意见稿。将征求意见稿送最高人民法院相关庭局室,正式书面征求意见,并通过人民法院内网面向全国法院广泛征求意见。在整理收集相关反馈意见的基础上,修改形成送审稿,报最高人民法院民事行政审判专业委员会讨论通过,于2017年1月20日公布《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》。接下来我们浅析一下,该《指导意见》中对于管辖的理解与采纳方式。

 

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“地域管辖”

 

对于执转破案件的地域管辖,《指导意见》主张由被执行人住所地法院管辖,以便与既往的司法解释和破产司法实践相一致。《指导意见》第3条规定,执转破案件由被执行人住所地法院管辖。根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》[法释(2002)23号]第一条规定,企业法人被执行人住所地即其主要办理机构所在地。被执行人无办事机构的,由其注册地人民法院管辖。

 

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“级别管辖”

 

《指导意见》第3条规定,执转破案件实行以中级人民法院管辖为原则、基层人民法院管辖为例外的级别管辖制度。中级人民法院经高级人民法院批准,也可以将案件交由具备审理条件的基层人民法院审理。

《指导意见》的上述规定改变了以往按照企业登记的工商机关的不同层级确定破产案件级别管辖的作法。之所以作这种变化,主要是为了适应现实情况变化的需要。从外部情况看,随着企业登记制度的改革,企业工商登记权限在很多地方都已经下移,这直接影响到人民法院破产审判任务量的配置。从内部情况看,2016年6月21日,最高人民法院经商中编办同意,制定下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》,要求在全国部分中级人民法院设立破产审判庭,从机构和人员配备方面推进破产审判专业化建设。将执转破案件主要分配给中级人民法院审理,一方面,与中级人民法院设立破产审判庭工作相契合配套,有利于保障中级人民法院的破产案件数量,提高破产审判人员的素质,促进中级法院的破产审判专业化建设;另一方面,主要是考虑全国绝大多数基层法院没有专门的破产审判庭,破产审判人员凤毛麟角,破产案件多由民商事法官审理,破产审判专业化程度不高,在民商事案件级别管辖下移、案件量大幅增加的情况下,基层民商事法官难有精力再去处理数量不菲的执转破案件。由中级人民法院审理执转破案件,有利于平衡案件压力,从中级人民法院层面上先行推进破产审判机构和队伍专业化建设。当然,全国也有部分基层法院,例如东部沿海省份的一些基层法院已经建立了专门的破产审判庭,破产审判人员专业水平也较高,具备审理破产案件的能力。此种情况下,可以采用由高级人民法院指定管辖的方式,将执转破案件交由相关基层法院审理。

 

三、“执转破”启动后,执行案件将如何处理?

首先,执行法院将裁定中止对该被执行人的执行。目的是为了防止对个别债权进行清偿,保障各个债权人公平受偿的权利。值得注意的是,《破产法》关于中止执行的时间是破产申请受理后,而执转破程序中的中止执行的时间则是执行法院作出移送决定之后。法院裁定宣告被执行人破产的,执行法院将裁定终结对该被执行人的执行。

其次,在受移送法院裁定受理破产案件之前,对被执行人的查封、扣押、冻结措施不解除。查封、扣押、冻结期限在破产审查期间届满的,申请执行人可以向执行法院申请延长期限,由执行法院负责办理。受移送法院裁定受理破产案件后,执行法院将解除保全措施。执行法院与破产管辖法院为同一法院的,执行程序中已经采取的保全措施可以不解除,其效力自然延续至破产程序中。

 

 

四、推进“执转破”工作中遇到的现实问题

近年来,江苏省苏州市两级法院对执行案件移送破产审查制度,即“执转破”制度,进行了积极探索,取得了一定的成效,同时也发现了一些问题。

浙江省温岭市人民法院在近三年的涉企终本执行案件中发现,移送破产审查的仅占1.2%,移送比例偏低。  

从数据上看,“执转破”机制对涉企执行积案的清理,效果有限且困境丛生。

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首先,相关的企业主体缺乏申请动力,实践中,被执行人企业缺乏申请“执转破”的动力,申请执行人申请“执转破”的意愿也不高,原因在于执行程序比破产程序成本低、效率高,且经执行分配未足额清偿部分仍有追偿的可能,通过执行程序保护债权更加有利,而破产程序中则需要通知所有债权人参与分配,意味着申请执行人债权的受偿比例减少。

其次,法院不享有启动执转破程序的职权,导致执转破机制启动难。与此同时,法院审理破产案件存在制度瓶颈。目前,法院在审理破产案件时,“执转破”程序衔接需要执行法官大量的前期审查、材料准备及案卷移交工作,在案多人少矛盾突出、短时间内破产无法迅速解决执行难问题的现阶段,无法充分调动执行人员的主观能动性。再加上编制受限、维稳压力大等问题,都制约着法院受理“执转破”案件的积极性。更何况,在执行中发现被执行企业符合破产情形的,执行法官一般可依照规定在穷尽执行措施后,以终结本次执行程序结案,而如果决定移送破产,则必须完成意见征询、法律释明、文书制作、报告撰写、材料准备等诸多工作,也很难成为执行法官的积极选项。

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针对现实中出现的相关问题,苏州市吴江区人民法院制定了《关于加强立案、审判、执行与破产程序衔接配合的实施意见》、《执行案件移送破产审查操作规程》等规范性文件,将“执转破”工作细化为权利告知、调查识别、征询释明、决定作出、材料移送、立案登记和破产审查等7个阶段,权利告知、材料移送由执行指挥中心专人负责,调查识别、征询释明、作出决定由执行法官负责,立案登记由立案庭负责,破产审查由破产庭负责。同时,也编印了“执转破”实务操作手册,针对7个阶段可能涉及的文书类型,制作了25个文书样式,提示各节点需要注意的要点,实现操作流程的标准化。

浙江省温岭市人民法院也作出工作指导意见。首先,要限制参与分配制度对企业法人的适用。严格限制参与分配、分配协议对企业法人的使用,积极引导使用破产程序。但对于债务人财产明显不足以支付破产费用的,仍要考虑使用参与分配。其次,要完善执转破激励措施。建立科学的考核办法,确定执转破工作量化指标,将执转破案件纳入执行法官绩效考核,推动执转破工作常态化。另外,应采取有效的激励手段,如在执转破案件考核中,可单独进行考核,对专门从事破产审判的团队,减轻其民商事案件审理的压力,最大限度地调动法官对执转破工作的积极性。最后,府院联动,形成执转破工作合力。在执转破过程中,必然有些业务需要不动产、税收、市场监管等政府部门的协助和配合,单靠法院一家难以有效解决。因此,建立有效的府院联动机制,在债务处理、职工安置、信用修复、打击逃废债等问题上,由法院与相关部门协调处理。

重庆市第五中级人民法院也作出了关于执行案件移送破产审查工作的实施办法。

 

五、“执转破”的意义所在,未来可期

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“执转破”的顺利推进,能将执行程序中处置财产的高效性与破产程序中案款分配的公平性有机结合,体现司法公平正义,化解了大量执行积案,也节省了大量司法资源。

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推动建立和完善市场主体救治和退出机制的需要,完善民事商事司法机制,公平保护债权人和债务人合法权益,维护司法公正和司法公信力的需要。

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“执转破”是人民法院解决破产程序启动难顽疾、运用破产法治思维和法治方式促进国家治理体系和治理能力现代化的有效方式。有效运用破产清算方式淘汰劣质企业和落后产能。充分利用破产重整手段促进具有经营价值的企业开展兼并重组、实现规模经济效益,还可以通过公正高效的破产审判活动,解决困境企业长期以来累积的各类深层次矛盾,维护公平有序的市场秩序和优胜劣汰的竞争机制。

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