成渝地区预重整制度中府院联动机制的实践分析

摘要：“法治是最好的营商环境”，构建常态化府院联动机制是贯彻和践行习近平总书记法治思想的重要抓手，是优化营商环境的重要举措。破产语境下府院联动机制是一种解决因企业破产而衍生的社会问题的机制。由于破产预重整制度将破产重整程序中的诸多核心步骤（债权审核确认、投资人招募等）前置，使得预重整阶段就需要解决因企业破产而衍生的社会问题。把府院联动机制运用于预重整程序中，对于破产法律问题与社会问题的一体化解决、维护社会稳定、提升破产审判质效、促进破产企业有序退出和重生具有重要的现实意义。通过对成渝地区预重整制度中府院联动机制的立法实践和司法实践分析，可知成渝地区府院联动机制存在缺乏制度化、法律化规则，缺乏常态化工作协调机制，政府与法院的角色定位不准等现实问题。鉴于此，在市场化破产导向下，有必要推动成渝地区府院联动机制向制度化、法律化、常态化方向转变，从而为成渝双城经济圈的高质量发展提供一流的营商环境。

 

关键词：成渝双城经济圈；预重整；府院联动机制；常态化；营商环境

 

一、绪论

 

（一）破产重整与预重整制度的立法概况

 

1.破产重整制度的立法概况

 

破产重整是指法院根据债务人企业、债权人或者利害关系人的申请，对具备破产原因但具有重整价值和重整可能的债务人企业，受理其破产重整申请，准许其进行破产重整的程序。简言之，破产重整是陷入自运营危机的企业主体寻求法院救济的司法程序。

 

2006年《企业破产法》实施，废除了1986年《企业破产法（试行）》实施后制定的政策性破产制度，开始了向市场化破产的探索和过渡。现行《企业破产法》通过专章的形式对破产重整制度的基本内容进行了规定。在此基础上，为加强实务中重整制度的理解和适用，最高人民法院相继出台了一系列司法政策文件和司法解释，如《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《破产纪要》）《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称《九民纪要》）等，从重整案件的审查受理、重整计划的制定审查和批准、重整计划执行中的变更、庭外重组与庭内重整制度的衔接、重整中担保权的行使与限制、债务人自行管理的条件、重整管理人的选任和报酬等多个方面，对重整制度内容予以完善和细化。

 

2.破产预重整制度的立法概况

 

预重整是指衔接庭外重组与庭内重整，对债务人、债权人等利害关系人在庭外协商达成的符合法院预重整规定的重组协议在重整申请受理后予以确认的程序。预重整的本质属性是庭外协商重组，基于预重整程序的非司法性质，法院应当以“弱介入”的方式对预重整的当事人提供专业意见指导。如果把破产重整比作是具有完善医疗设备（如急诊室、ICU等）的“医院”，则预重整可以比作是普通的门诊或称诊所，在社会普遍对破产存在偏见的背景下，为降低破产对企业的影响，债务人企业往往更愿意选择到“诊所”实现自我救助。预重整制度的立法情况如下：

 

（1）国家层面的立法指引

 

2017年8月，最高人民法院出台的《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》（以下简称《改善营商环境意见》）中第16条提出加强预重整制度的研究，这是预重整制度首次被国家官方文件所确认，对于破产案件的多元化处理具有重要意义。2018年3月，最高人民法院《破产纪要》第22条指出“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接”，这实质上指向的即是预重整制度。该条还对预重整制度中重组方案的拟定和重整计划草案的制定、批准进行了规定。2018年8月，国家发改委等五部门联合印发的《2018年降低企业杠杆率工作要点》中指出要“研究完善庭外重组制度和建立预重整制度”，这是在国家最高司法机关提出研究预重整制度后，国家行政机关首次以官方文件要求建立预重整制度，这对于加快预重整制度在我国的立法和实践无疑具有重要意义。2019年11月，最高人民法院《九民纪要》首次确认庭外重组协议的效力原则上延伸至重整程序中。

 

（2）地方层面的审判指引

 

首先应当明确，我国并未以立法的形式确立预重整制度，当前各地法院出台的有关预重整审判工作指引，是在国家层面的立法指引下对预重整制度的实践探索。各地法院积极探索预重整制度在实务审判中的运用，一方面在司法实践中形成典型案例，另一方面就预重整案件的审判出台相应的规范性文件，2019年至2021年，地方法院陆续出台了有关预重整的审判规范性文件。截止2021年7月25日，据不完全统计，至少由24个地方法院出台了有关预重整案件的审判指引，为司法实践中预重整案件的审理提供支持。《企业破产法》的修订被全国人大法工委列为2021年重点立法工作。受全国人大委托起草破产法修改意见稿的重庆市高级人民法院、上海市高级人民法院都将预重整制度列入意见稿中，表明实务界对预重整制度正式入法的迫切态度。

 

（二）成渝双城经济圈与预重整制度

 

1.成渝双城经济圈

 

推动成渝地区双城经济圈建设是习近平总书记从全局中谋划川渝一域作出的战略指引。围绕成渝双城经济圈出台的文件主要有两个：一是2016年《成渝城市群发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》提出，构建成渝地区“一轴两带、双核三区”空间发展格局；二是2020年《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》实质上指出了成渝地区双城经济圈未来的发展方向以及未来发展的具体目标和要求。

 

2.预重整制度助力成渝双城经济圈建设

 

《纲要》提出，成渝双城经济圈建设需要成渝地区“共同建设高标准市场体系，营造一流营商环境”。影响营商环境的因素除了政府的政策导向之外，法治环境同样是影响营商环境的重要因素。要营造一流的营商环境，推动成渝双城经济圈高质量建设，其中离不开良好的司法服务和保障。2017年8月，最高人民法院发布《改善营商环境意见》（法发（2017）23号）。文件总共提出22条意见，其中第16条提到，要“积极探索庭外重组与庭内破产程序的相互衔接机制，加强预重整制度的探索研究。”

 

破产预重整制度对于促进经济稳定、企业转型，改善营商环境具有重要作用。破产案件尤其是地方龙头企业或知名企业的破产案件往往关系地方的经济和社会稳定。在湖北五堰商场股份有限公司预重整转重整案、杭州东方文化园公司等七公司预重整转重整案、重庆尚谷房地产开发有限公司预重整转重整案、成都昌盛鸿笙食品有限公司预重整转重整案等均成功审结，实现了债务企业的涅槃重生，稳定了当地的经济业态，促进了企业的转型升级，优化了当地的营商环境。另外，对于“僵尸企业”，预重整制度也能准确识别并予以清理。因此，预重整制度在促进经济稳定、企业转型、优化营商环境上有重要作用，为成渝双城经济圈建设提供良好的司法服务和保障。

 

（三）府院联动机制的基本认知

 

1.府院联动机制的内涵

 

随着企业破产案件的增多，“府院联动机制”也越来越频繁被提及。企业破产语境下“府院联动机制”是指政府和法院联合处理企业破产问题，法院行使审判职能，负责破产案件的审理裁判；政府行使行政职能，负责处理因企业破产而衍生的社会问题。政府和法院在职责范围内各司其职，互相配合，互相支持，为破产案件的妥善处理协同发力。法律问题和社会问题的交叉糅合，是破产案件的一个重要特征。企业破产案件尤其是房地产企业破产案件，绝不是只解决债务清偿、财产分配等法律问题，成千上万名职工安置、职工上访、重整企业信用维护、税费缴纳等社会问题，同样是破产案件处理过程中所面临的重大尖锐问题。

 

府院联动机制下实际上更加强调政府在处理破产案件当中所起到的角色和所能发挥的作用。基于司法的被动性，对于因企业破产衍生的社会问题的处理，法院往往无能为力。而处理社会问题是属于政府的职责范围。因此，破产案件的处理，就不能仅仅依靠法院的力量，而更要发挥政府在处理社会问题中的作用，形成政府和法院协调联动、法律问题和社会问题一体化解决机制。

 

2.预重整制度中府院联动机制建立的宗旨和目的

 

2015年中央经济工作会议公报提出，“依法为实施市场化破产程序创造条件”。“市场化破产”系与“政策性破产”相对应的，“市场化破产”强调市场在资源配置中的决定性作用以及更好发挥政府作用。实现“市场化破产”，一方面在制度上要有市场化的破产规则，另一方面在践行上要有市场化的实施，政府不能有过多的干预。预重整制度本身就是当事人的庭外协商重组，引入府院联动机制是为更好地发挥政府在破产审判之外的社会调整作用，最终通过完善破产法社会配套制度和实施细则，“为实施市场化破产程序创造条件”。

 

预重整制度中府院联动机制建立的宗旨，是要为“实施市场化破产程序创造条件”，最大程度确保破产的市场化、法治化。正如无锡中院金融庭庭长陆晓燕在审理了江苏首例上市公司（即中南文化）预重整案件后所作的经验总结，“破产审判并不是简单帮助破产企业甩脱债务包袱，而是更多利用市场化方式推动谈判，不仅保障了企业发展、维护了股民利益，还保护了金融业态，让企业得以展现崭新的姿态焕发新生。”

 

3.构建预重整府院联动机制的必要性和紧迫性

 

在预重整制度下，破产重整程序中的诸多核心步骤如债权审核确认、审计评估、投资人招募、重组计划草案制定等前移至预重整程序中处理，这必然导致因企业破产而衍生的社会问题在预重整阶段积聚、集中乃至爆发。因此强调政府在预重整中发挥积极作用，形成与法院的协调联动机制，就显得十分必要。

 

近年来，随着司法实践中企业破产预重整案件逐渐增多，各省市区（县）人民法院也陆续发布破产预重整案件的审判指引，为破产预重整案件的审理提供支持。可以看到，在预重整规范性文件逐渐完善和司法实践逐渐增多的情况下，由于预重整程序具有破产重整程序一些无法比较的天然优势，当事人和法院使用预重整程序去解决债务人企业面临的困境日后必然更加频繁。基于此，如何处理好企业破产预重整案件，就显得十分紧迫，亟需构建和完善预重整制度府院联动机制，以妥善处理企业破产预重整案件中所潜藏的社会问题。

 

4.府院银联动机制

 

在司法实践当中，商业银行往往是企业破产案件中债务企业的主要债权人或最大债权人，其债权如何处置将在很大程度上影响银行债权人的判断、决策，从而决定预重整方案能否通过，并最终决定预重整能否成功。在预重整程序中，存在诸多现实问题影响银行债权人对困境企业重整的信心，比如银行债权处置问题、逃废债问题、行使财产担保权问题等。在困境企业具有预重整需求和商业银行债权人普遍存在担忧的情境下，“府院银协调机制”应运而生。

 

在预重整程序中，债务人企业往往面临资金短缺问题。为争取银行债权人的继续融资以支持困境企业进行预重整，政府、法院与商业银行一般会协调考虑这四种方法，一是预重整企业以原担保物继续提供物权担保进行转贷；二是银行债权人继续提供放贷，但预重整企业需要另行提供物保；三是加入投资人，由投资人向商业银行贷款，并提供担保，然后投入预重整企业中或者由投资人作担保，商业银行直接为预重整企业提供贷款；四是政府、法院与商业银行协商减免部分本息，从而减轻预重整企业债务负担。

 

（四）预重整制度中府院联动机制的实践意义

 

1.法律意义

 

发挥政府和法院在预重整程序中的积极作用，有利于加快预重整程序的进程，确保预重整程序顺利推进。同时有利于缩短庭内重整时间，提高重整效率和重整成功率。另外，法律问题和社会问题一体解决，对于提高破产审判质效同样具有重要意义。

 

2.经济意义

 

预重整程序中发挥府院联动机制在维护危困企业营运价值和商业信用等的作用，对于实现危困企业重生，稳定地方经济具有重要意义。同时，府院联动助力破产案件得到妥善处理，这有利于优化当地的营商环境，实现优胜劣汰。

 

3.社会意义

 

前文已指出，破产案件尤其大型企业破产案件涉及众多主体利益，社会稳定是一项重大风险要素。预重整制度府院联动机制强调发挥政府在处理因企业破产而衍生的社会问题中的作用，有利于维护社会稳定，同时，危困企业在政府和法院的协同发力下实现重生，有利于改变社会公众对企业破产的狭隘观念。

 

二、预重整制度中府院联动机制的实践现状

 

（一）全国范围预重整制度中府院联动机制的实践现状

 

1.全国范围预重整制度中府院联动机制的法律文件

 

（1）国家层面文件

 

破产案件的审判关系经济发展和稳定，国家也一直在关注破产案件的审判。为解决破产审判难题，提升破产审判质效，中央层面提出构建破产审判府院联动机制。近5年来，提出构建破产审判府院联动机制的国家层面文件在不断丰富。2016年12月，国务院发布《中央企业处置“僵尸企业”工作方案》，要求“成立以国资委牵头，中央组织部、国家发改委、最高人民法院等单位参加的中央企业处置“僵尸企业”工作领导小组工作机制。”此举标志我国国家级府院联动机制初步建立。2017年8月，最高人民法院发布《改善营商环境意见》提出，“推进府院联动破产工作统一协调机制，统筹推进破产程序中的业务协调、信息提供、维护稳定等工作。”此后，2018年3月，最高人民法院发布《破产纪要》；2019年6月，国家发展改革委、最高人民法院等13部门印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》的通知；2019年10月，国务院公布《优化营商环境条例》（第32条第2款规定）；2019年11月，最高人民法院发布《九民纪要》。

 

通过以上文件可以看出，国家十分注重破产审判府院联动机制的构建，不管是政府还是法院都对该机制的构建提出了具体的要求和目标，这也为地方构建府院联动机制提供了依据。

 

（2）地方层面文件

 

各地方法院和政府也在积极构建破产审判府院联动机制。截至2021年7月25日，浙江、福建、江苏、江西、广东、北京、上海、重庆等省份已出台了省级府院联动机制文件，全国多个省市出台了市级府院联动机制。在构建破产审判府院联动机制方面，浙江省和温州市一直走在全国前列：2014年6月，温州政府办公室发布《企业破产处置工作联席会议纪要》（以下简称《温州纪要》）；2016年3月，温州中院等联合出台《企业破产处置工作联席会议纪要二》；2016年11月，浙江出台《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》，这是我国破产审判实践成立的第一个省级府院联动机制。

 

除了浙江省，全国其它省市也出台了相关文件。比如，2019年6月，江苏省政府办公厅发布《关于建立企业破产处置协调联动机制的通知》；2019年10月，北京市高级人民法院、财政局、国资委等13部门联合出台《关于建立企业破产工作府院联动统一协调机制的实施意见》。以上地方层面的规范性文件陆续颁布，也为破产预重整制度中府院联动机制的构建和完善提供了法律层面的支持。

 

2.全国范围预重整制度中府院联动机制运作模式

 

府院联动机制的运作模式是指政府和法院在破产案件中成立怎样的协调组织，建立怎样的工作方式，如何实现信息共享和及时沟通，政府、法院及其成员各自的工作职责如何界定，如何确保府院联动机制可以制度化、法治化的实施，为破产案件处理发挥效用。

 

当前，预重整府院联动机制在我国破产审判实践中主要形成以下几种运作模式：

 

（1）常态化预重整府院联动机制

 

在这种联动机制下，形成了制度化协调机制，包括形成组织协调机制、信息共享、通报机制等，并出台破产经费保障、职工欠薪保障、破产企业注销等规范性文件。在制度化协调机制下，法院和政府有关部门联合成立预重整协调领导小组和办公室，明确各部门成员的工作职责和工作开展方式，建立信息沟通平台。浙江温州是破产审判中较早引入府院联动机制的省市，并且已形成较为成熟的“府院联动机制”，成为可推广的“温州经验”。温州市政府成立的“风险企业帮扶和不良贷款处置工作领导小组”即是典型。

 

（2）破产府院联动机制中的预重整机制

 

此种机制是在破产府院联动机制中将预重整机制作为一项或几项内容进行规范。比如2017年12月，浙江省人民政府办公厅《关于加快处置“僵尸企业”的若干意见》中提出，“支持法院提高审判效率。探索在诉讼调解对接工作框架内开展预重整工作，对担保链复杂、社会影响大、符合实施破产重整的企业，可由有关地方政府会同相关债权人和破产案件管理人，对企业破产重整、和解方案进行预审和完善，缩短审理期限。”预重整工作被规定在府院联动机制中是该种机制的特点。在这种机制下，政府积极主动与相关破产主体开展破产预重整工作，以节省庭内重整时间。

 

（3）个案预重整联动机制

 

此种机制在实践中较为常见。在未形成制度化协调机制的情况下，司法实践中往往是进行“一案一协调”。所谓“一案一协调”是指当出现重大破产预重整案件，地方政府和法院为妥善处理好该案，专门针对该案件成立协调机制，以解决重大预重整案件所遇到的各种重大、疑难问题。个案预重整联动机制由于并未形成制度化的运作模式，在实践中存在人治而非法治化的建立和实施。

 

（4）某一预重整事项联动机制

 

该种机制是经个案预重整联动机制衍生而来，首先，它也是只针对个案产生；其次，它主要是针对个案某一事项的联动协调。比如在预重整案件中，危困企业的不动产审批因为存在法律上的瑕疵，土地、规划、房管局等部门难以达成一致意见。针对该问题，相关部门临时成立协商小组。待该问题解决完毕，该联动机制也就运行终止。

 

（5）自行预重整的联动监督机制

 

该种机制是在债务人自行预重整，即破产申请前的预重整的情况下产生。由于破产申请前的预重整完全是当事人之间的意思自治，由当事人自己决定启动和终结预重整程序，此时的预重整程序即是单纯的庭外协商重组。参照《企业破产法》的规定，地方政府或法院可以吸收债权人代表、预重整辅助机构等共同建立联动监督机制。

 

根据上述得知，除常态化府院联动机制外，其它机制均存在不足：破产府院联动机制中的预重整机制往往只规定某几项预重整工作是府院联动的事项，并没有对实践中出现的事项或问题进行全面的规定。另外，预重整本质上属于庭外协商重组，如若政府过度干预则可能实质影响当事人的意思自治。自行预重整的联动监督机制中，政府和法院只起到监督债务企业重整的作用，对于破产衍生的社会问题缺乏主动解决的意识。个案预重整联动机制和某一预重整事项联动机制都是针对个案进行的联动，而常态化预重整府院联动机制则可以普遍适用预重整案件。常态化府院联动机制可以确保府院联动朝着制度化、法治化的轨道运行，符合市场化破产的要求。

 

（二）成渝地区预重整制度中府院联动机制的实践现状

 

1.成渝地区预重整制度中府院联动机制的规范性文件考察

 

（1）重庆地区府院联动机制文件考察

 

重庆地区在构建破产审判府院联动机制上处于全国前列，形成了多份文件和多项制度，形成对因企业破产所涉及或衍生的社会问题的有效应对。

 

 

 

（2）成都地区府院联动机制文件考察

 

目前，成都部分地区在构建破产审判府院联动机制方面出台了相应的规范性文件。2020年7月，成都市大邑县人民政府办公室发布《关于企业破产处置府院联动工作机制的实施方案》；2020年9月，成都市高新区印发《关于建立成都高新区企业涉险与破产处置协调联动机制的组织实施方案》；2019年，成都市青白江区政府办公室分别发布了《完善成都市青白江区“府院共治”联动机制打造一流营商环境的实施方案》、《关于成立成都市青白江区府院联席会议的通知》；2020年11月，成都市青白江区发布《成都市青白江区健全企业破产处置府院联动机制工作方案》；2021年1月，由四川天府新区成都片区人民法院牵头推动，四川天府新区管委会办公室印发了《《四川天府新区企业破产府院联动机制实施方案》。除了上述地区以外，成都地区其它区县暂未出台相应的府院联动机制文件。

 

2.成渝地区府院联动机制运作模式

 

重庆地区在实践中不仅形成了信息共享和通报机制，同时针对破产案件所涉的社会问题也出台了专门的配套制度，在处理企业破产预重整案中也能较好的运用府院联动机制，基本形成了常态化预重整府院联动机制。但仍然存在一些不足，比如联席会议机制、信息互通机制等仍有待健全和完善。

 

成都地区仍有部分区县未出台相应的破产制度府院联动机制文件以及专门的社会配套制度和实施细则，其府院联动在司法实践中缺乏制度化的运行，个案预重整联动机制成为主要的运作模式。

 

三、成渝地区预重整制度中府院联动机制运用典型案例分析

 

（一）成渝地区预重整案例的总体情况

 

2020年8月24日，成都市中级人民法院发布《破产案件预重整操作指引（试行）》，2021年1月8日，重庆市第五中级人民法院发布《预重整工作指引（试行）》，两地法院相继出台预重整规范性文件，为预重整实践提供了司法指引。在两地预重整规范性文件发布之前，成渝地区已经有预重整的实务探索。如重庆尚谷房地产开发有限公司预重整转重整案，成都华茂锦业建设投资有限公司预重整转重整案。

 

截至2021年7月29日，通过中国裁判文书网和全国企业破产重整案件信息网检索，成渝地区共有25个预重整案例，其中重庆地区8个，成都地区17个

 

成渝地区预重整案例的特点：（1）债务企业中房地产公司居多，尤其是重庆地区，8个案例中7个破产企业为房地产公司或经营范围涉及房地产开发的公司，破产审判涉及的法律问题和社会问题交织；（2）政府在破产案件处理中发挥积极作用，府院联动机制在各案中被广泛运用；（3）除了11个破产案件仍处于预重整程序、3个案件出现预重整终止、1个案件预重整结果不明外，其余10个案件结果均实现“预重整成功，顺利转入重整程序”，展现了较高的预重整成功率；（4）预重整与重整有效衔接，加快了庭内重整的速度，降低了重整成本，提高了重整成功率。

 

（二）重庆市大足区上坤房地产开发有限公司预重整转重整案

 

重庆市大足区上坤房地产开发有限公司预重整转重整案是预重整制度中府院联动机制运用的典型案例，故本文对该案例进行深入分析。

 

1.案号：（2020）渝05破申436号

 

2.案情简介

 

申请人：重庆市大足区上坤房地产开发有限公司（以下简称“上坤房地产公司”）。

 

上坤房地产公司成立于2011年7月8日，住所地重庆市大足区龙水镇幸光路389号，经营范围主要是房地产开发、销售、租赁，隶属于房地产行业。注册资本800万元，自然人章腾认缴出资80万元，浙江大坤房地产开发有限公司认缴出资720万元，其中实缴480万元。主要资产为在建项目工程——尚溪•国际公馆项目，主要债务包括建设工程价款、职工工资、税款以及普通债务等。经审计，截止2021年2月，上坤房地产公司资产总额173098560.32元，负债总额588271671.45元。在申请破产重整前，该公司拖欠几十名职工工资，公司涉诉纠纷较多，在建项目和银行账户已被多轮司法查封，在建项目工程——尚溪•国际公馆项目因为资金链断裂导致在2019年停工，造成工程烂尾、大量房屋无法如约交割，业主上访不断，存在严重的社会稳定隐患，该项目属于重庆大足区委、区政府重点整治的“四久工程”之一。上坤房地产公司以不能清偿到期债务且具有重整价值和重整可能为由，向重庆破产法庭申请破产重整。

 

3.审理情况

 

（1）预重整阶段

 

在审查过程中，申请人以公司债权债务关系复杂，通过预重整可以识别重整价值和重整可能为由，向重庆市第五中级人民法院申请预重整。经审查，上坤房地产公司具有一定的重整价值，在经债务人、债权人同意后，重庆市第五中级人民法院于2020年10月29日作出（2020）渝05破申436号《决定书》，决定启动上坤房地产公司预重整程序，并于同日作出（2020）渝05破申436号之一《决定书》，指定重庆志和智律师事务所、重庆合纵律师事务所作为联合管理人担任上坤公司预重整管理人。2020年12月2日，预重整管理人刊登《重庆尚溪国际公馆预重整投资人招募公告》，就债务人企业开发的“尚溪·国际公馆”二期项目进行复工续建，面向社会公开招募预重整投资人。在预重整程序启动后，2021年1月8日，重庆市第五中级人民法院印发了《预重整工作指引（试行）》，为预重整案件的审理提供了规范支持。

 

在重庆破产法庭的专业指导下，预重整管理人依法开展债权预登记、投资人招募、财产调查、审计、评估、信息披露等工作。在预重整管理人的协助下，债务人上坤房地产公司制定了《重庆市大足区上坤房地产开发有限公司重组协议》（以下简称《重组协议》）。在预重整表决中，所设置的财产担保债权组（含建设工程价款债权）、税款债权组、职工债权组、普通债权四个组别均表决通过了《重组协议》。《重组协议》通过后，2021年4月19日，预重整管理人向重庆破产法庭提交《预重整终结工作报告》和重整计划草案，并请求受理破产重整申请。重整计划草案与预表决通过的《重整协议》内容一致。

 

（2）庭内重整阶段

 

2021年4月19日，重庆破产法庭在查明有关事实后认为上坤房地产公司符合破产重整条件，作出（2020）渝05破申436号《民事裁定书》，裁定受理其破产重整申请，并于同日作出（2021）渝05破127号《决定书》，指定预重整管理人为破产重整管理人。2021年5月21日，上坤房地产公司第一次债权人会议在法院主持下召开，对管理人提交的重整计划草案进行表决。经债权人会议表决，财产担保债权组（含建设工程价款债权）、税款债权组、职工债权组、普通债权组均通过了重组计划草案。2021年5月25日，重庆市第五中级人民法院对赵唯希等债权人的72笔无争议债权进行确认。2021年5月25日，重庆市第五中级人民法院作出（2021）渝05破127号之一民事裁定书，裁定：一、批准上坤房地产公司重整计划；二、终止上坤房地产公司重整程序。

 

4.案例评析

 

在预重整制度产生之前，破产实践中早有运用府院联动机制审结破产重整案件的成功经验。本案中，债务企业开发的“尚溪国际公馆”项目工程是被大足区政府列为“久划不拆、久拆不完、久拆不建和久建不完”的“四久工程”，其能否得到妥善处置，关系着老百姓最为重要的安居问题。在本案预重整程序中，政府和法院运用府院联动机制，首先是构建了协调小组，并明确各自成员的工作职责。政府方是成立了“四久工程”清理处置工作领导小组，统筹协调大足区“四久工程”清理处置工作，同时明确法院与政府的职责范围，法院负责本案的审理裁判工作，政府部门发挥公共服务职能，负责处理本案相关的重大社会问题。其次是发挥信息共享和通报机制作用，及时进行沟通和信息共享，确保府院联动能够奏效。本案府院联动机制的充分运用确保本案的法律问题与社会问题都得到妥善解决。

 

（1）维护了社会稳定。本案债务企业因为资金链断裂，导致其开发的“尚溪•国际公馆”项目不能按期完工，成为烂尾工程，业主信访问题严重，其次公司拖欠几十名职工工资，对外负债总额高达3.36亿元，诉讼纠纷较多，在建工程项目和银行账户已遭多轮查封。业主上访、职工工资支付以及职工安置等问题严重影响了社会稳定。针对房产无法如约交付，业主信访不断的问题，大足区地方党委政府积极与业主进行协商沟通，承诺依法保障业主的合法权益，从而稳定了相关业主的情绪，使信访问题得到极大改善。针对拖欠职工工资和职工安置问题，大足区政府与债务企业职工积极沟通，承诺保障职工合法权益不受损害。在地方党委政府的有力协调下，信访维稳问题得到妥善解决。

 

（2）帮助招募投资人，解决了在建工程复工续建的资金难题。政府是社会资源和制度、政府服务的最大供给者。破产案件的处理离不开政府的协助，预重整中政府在处理企业破产衍生社会问题具有重大作用。在本案中，债务人企业出现困境的直接原因就是资金链断裂，导致在建工程复工续建的启动资金不足，如何寻找到合适的投资人成为推动本案预重整进程的关键因素。虽然债务企业上坤房地产公司具有一定的重整价值，但是其大额负债和诉讼缠身着实影响了投资人对其重整的信心。在政府的政策扶持和法院的指导下，预重整管理人提供了两种投资方案供投资人参考，并最终确定了第一种投资方案即由投资人向债务人企业提供融资借款额度2000万元的共益债投资方式，从而成功解决了项目复工续建启动资金的难题。

 

（3）降低重整成本提升债权清偿率，保护了债权人合法权益。破产预重整、破产重整的成本显然要比破产清算高，要成功实现预重整和重整，必须考虑降低重整成本。本案中，原施工单位因为债务人企业资金不足不愿继续履行相关合同。但为了控制复工续建的成本、减少工程结算费用，在地方政府的组织协调下，原施工单位与债务人企业经过协商后同意继续履行合同，但需要保障施工单位的合法权益能够得到实现。另外，为降低困境企业未来的销售成本，大足区相关部门承诺在不低于市场价的基础上优先在本项目采购房源作为安置还房。根据法院批准通过的重整计划，各组债权人债权清偿率大大提升，有效保护了债权人的合法权益。

 

四、成渝地区预重整制度中府院联动机制的不足与完善

 

（一）成渝地区预重整制度中府院联动机制的不足

 

1.缺乏制度化、法律化规则

 

在破产审判中府院联动机制产生的一个很重要的原因就是缺乏制度化、法律化的社会问题解决规则。正因缺乏健全的制度规则，破产案件产生的社会问题无法制度化的解决，所以才需要发挥政府的公共服务职能。因此，府院联动机制的建设必须朝着制度化、法律化的方向努力，形成健全的社会问题解决规则。

 

根据前文对成渝地区破产制度府院联动机制文件所做的梳理可以得知，重庆地区针对府院联动出台了一系列的专项配套制度文件，涵盖了“僵尸企业”处置、破产援助专项资金设置、重整企业信用修复、破产涉税事项、企业注销等问题。但审视成都地区，其绝大部分区县都未出台相关府院联动文件，更没有形成专项配套制度。府院联动机制缺乏制度供给，必然产生实施上的混乱与实施依靠人治的问题。正如王欣新教授所言，“目前实践中的府院联动在许多方面更接近于人治而非法治的非制度化的个案解决方式，属于过渡性措施。”即使出台了府院联动机制相关的制度文件，也仍然需要在司法实践的基础上不断总结经验，不断健全和完善相关制度文件，从而使其可以规范地、可复制地普遍适用。

 

2.缺乏常态化工作协调机制

 

常态化工作协调机制要求有相对健全的组织协调机制、联席会议机制、信息数据共享和通报机制。组织协调机制是整个企业破产处置府院联动机制的组织者、领导者，一般要求由政府和法院相关领导组成领导小组，由政府、法院、公安、信访、市场监管机构等成员构成。针对不同的社会问题，细化不同成员的职责分工。联席会议机制是府院联动开展工作的主要方式，一般是由府院联动常设机构报请领导小组召开协调会，主要针对企业破产处置中的重大事项或者需要多部门协调解决的事项。信息数据共享和通报机制是破产日常事项需要定期互通信息，发生重大情况及时通报对方。

 

成渝地区预重整制度中府院联动机制仍然主要是个案预重整府院联动模式，“一事一联动”“一案一协调”的个案解决方式仍然占了主要阵地。缺乏常态化的工作协调机制，给府院联动机制的运行造成不稳定的隐患。在构建常态化工作协调机制方面，成渝地区可以借鉴“温州经验”，温州常态化的府院联动机制被最高人民法院和国家发改委推广经验和吸收入文，成为可复制、可推广的成功经验，其精髓就在于府院联动机制的常态化、专题化与规范化。

 

3.政府和法院的角色定位不准

 

在发挥破产处置府院联动机制功效过程中，应当始终坚持以市场化破产为导向，法院司法权和政府行政权不能缺位和越位。然而分析成渝地区政府和法院在预重整制度府院联动机制中的角色定位，仍然可以发现府院存在角色定位不准的问题，主要表现为司法权和行政权界限不清。在破产案件的审理过程中，法律问题与社会问题交织，司法权和行政权如何找到各自的权限和边界，着实成为破产审判实践的难点。行政权的过渡干预对于市场化破产制度也会产生一定的破坏作用：第一，损害了法院独立的司法权；第二，破坏了市场公平、有序的竞争秩序，违反了市场优胜劣汰的规律；第三，影响了市场资源的合理配置，阻碍了破产的市场化进程。

 

（二）成渝地区预重整制度中府院联动机制的完善

 

1.逐步健全府院联动机制相关的法律与制度

 

逐步健全府院联动机制相关的法律与制度，构建制度化、法律化的府院联动机制。府院联动机制唯有制度化、法律化的构建和实施，才能规范、可复制的普遍适用于破产案件法律问题和社会问题地一体化解决。成渝地区各级地方政府应当清楚认识到解决破产衍生的社会问题是其法定工作职责，应当在其职权范围内主动承担起立法建制的责任。浙江温州作为破产审判实践的先行区，在破产审判与府院联动机制方面形成了较为成熟的经验。从2014年起，温州陆续发布了《温州纪要》、《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要》等府院联动文件；其次，针对破产审判遇到的诸多社会问题，温州也及时出台了相应制度文件，提出解决方案，比如针对重整企业信用修复问题，提出通过在银行征信系统添加“大事记”等手段隔断重整企业原失信纪录；针对破产费用问题，出台《温州市市级企业破产援助资金管理和使用办法》，推动温州市两级财政设立破产援助专项资金。针对上述问题，重庆地区也出台了相应的配套制度文件，提出了重庆方案。而成都地区虽然司法实践中有运用府院联动机制解决破产审判难题，但府院联动机制的运行缺乏必要的制度支撑，应当逐步健全相关的法律与制度。

 

2.借鉴“温州经验”，建立常态化工作协调机制

 

常态化工作协调机制可以确保府院联动机制稳定运行，具体包括常态化的组织协调机制和常态化的工作联动机制。

 

（1）常态化的组织协调机制

 

温州市政府重视破产协同处置机制建设，成立企业破产风险处置工作领导小组，同时设立企业破产工作协调机构作为常设机构，负责统筹日常事务。在温州吉尔达鞋业有限公司预重整案中，温州市政府成立了预重整工作领导小组，加强对预重整工作的组织协调，该领导小组由温州市政府分管领导任组长，市处置办、市金融办、市人行、温州中院等多家单位参与，定期协调解决预重整问题。温州中院与市处置办、市人行等积极加强协调工作，为温州首例民企预重整案顺利推进提供了保障。同时建立常态化的组织协调机制也可以考虑建立专门的政府破产监管机构进行有效监督和管理。

 

（2）常态化的工作联动机制

 

工作联动机制是指府院开展协调联动工作的方式方法，主要包括要建立常态化府院信息共享和通报机制、常态化府院联席会议机制。

 

首先，建立和完善常态化府院信息共享和通报机制，为府院破产信息互通提供稳定渠道和方式。2018年11月19日，温州市中级人民法院、国家税务总局温州市税务局联合发布《关于建立人民法院与税务部门数据共享协作机制的会议纪要》（温中法〔2018〕78号），就规范人民法院司法处置房产工作中向税务部门定向询价及执行、破产程序中税费征缴协作、当事人办理不动产过户事项中的相关数据共享问题协商一致。文件提出“建立数据共享协作机制”和“沟通协调机制”，对法院与政府部门的信息数据互通和沟通协调方式提出了具体的要求。借鉴“温州经验”，成渝地区也可以建立和完善常态化府院信息共享和沟通机制，比如建立联络员制度。联络员制度是一种联系方式，是各相关单位分别指定一名联络员，具体负责各方信息共享和沟通、协调等事务，为破产案件处理加强沟通协调工作。

 

其次，建立和完善常态化府院联席会议机制，提高破产审判效率。2014年6月23日，温州政府办公室发布《温州纪要》（温政办〔2014〕90号），文件明确提出“建立企业破产处置工作联席会议制度，将市企业破产处置工作领导小组下设办公室与市处置办进行整合，实行‘三办合一’集中处置。”府院联席会议机制对于处理一些重大事项具有重要作用。府院联席会议机制要形成常态化，首先必须要出台规范性文件，让府院联席会议的召开、运行都有法可依；其次，要以妥善处理破产案件为目标，规范府院联席会议召开的流程、协商的方式等。

 

3.找准政府和法院的角色定位，严守司法权与行政权的界限

 

在市场化破产的背景下，府院联动机制的应用尤其要注意司法权与行政权的界限。与“政策性破产”不同，市场化破产强调市场这只“看不见的手”在资源配置中的决定性作用。这就对政府这只“看得见的手”提出了要求：对于市场能够调节的问题，应交给市场调节，政府原则上只能在市场失灵的情况下发挥其社会调整作用。

 

与行政权的向外扩张不同，法院司法权总是处于一种被动的状态，这就容易产生行政权向司法权渗入，干预司法的情况。在破产府院联动机制下，必须要明确政府和法院各自的工作职责和权限范围，政府既不能缺位，也不能越位，而法院则不能让位。对于企业破产处置中涉及的行政性问题，需要政府部门介入处理的，政府应当积极行使权力，履行职责；对于需要政府协助处理的，政府部门应当从旁协助；对于完全属于破产审判事项的，如审查破产重整申请等政府应当不介入，由法院依法裁决。只有找准政府和法院的角色定位，严守司法权与行政权的界限，破产府院联动机制才能行稳致远。

 

五、结语

 

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上提出“法治是最好的营商环境”，这一重要论断深刻阐明了法治与营商环境的关系。破产府院联动是习近平法治思想的生动实践，对于优化营商环境具有重要作用。破产预重整案件离不开府院联动机制的运用，成渝地区预重整制度中府院联动机制的实践运用为保障社会稳定、推动预重整程序顺利进行、提高破产审判质效、改善当地营商环境、提升人民满意度发挥了积极效益。只是成渝地区预重整制度中府院联动机制必须改变“一案一协调”的个案联动模式，而向制度化、法律化、常态化的府院联动机制转变。随着这些机制的健全和完善，破产预重整案定可以更加市场化、法治化的处理，实现破产企业有序退出市场或者重新再生，为成渝双城经济圈的发展创造优质的营商环境。