试论中国个人破产制度的现状及完善建议
摘要
从英国、美国、日本等国家的破产制度发展进程可知，大体都先有个人破产法规后才有企业破产法规。我国在个人破产制度构建的过程中，结合自身的国情并对国外优秀经验进行了有益借鉴，并于2020年8月31日在深圳地区率先颁布《深圳经济特区个人破产条例》。截至目前，实践中已有部分个人债务清理案件顺利办结，深圳首批个人破产案件也已受理并进入公告程序，各地个人破产制度的探索正有序开展。由于个人破产是新鲜事物，难免在实践中出现或多或少的问题。本文将结合笔者办理个人债务清理案件的实务经验，对国内外的个人破产制度进行对比分析，就我国个人破产制度建立及完善提出相关建议。
关键词
个人破产 个人债务集中清理程序 免责制度
引言
自我国2018年提出要推动个人破产制度至今，台州、温州等多地参与到个人债务集中清理程序（类个人破产）的实施探索中，其中，深圳率先通过我国第一部个人破产立法。相比其他先有个人破产法规后有企业破产法规的国家而言，中国因为国情所致，即社会主义国家在政策上首先鼓励引导公有制经济体发展，非公有制经济发展相对迟缓。近些年来，我国经济形态逐渐多元化，非公有制经济发展快速，个人破产制度的构建对我国的经济发展意义重大。在国家政策支持个人破产立法的时代背景下，本文从国外个人破产制度、国内个人破产制度的发展历程及现状、国内外的个人破产制度的比较研究、相关完善建议四方面着手论述，希望为中国的个人破产制度发展提供一些借鉴和帮助。
一、国外个人破产制度的现状
相较于英国、美国等较早完成个人破产立法的国家，我国尚处于个人破产制度探索阶段。因此，结合我国自身实际情况对国外个人破产的相关经验予以学习，将对我国个人破产制度的建立及完善有所帮助。以下笔者就以英、美、日三个国家作为代表，对国外个人破产现状作简要分析：
（一）美国
美国破产法中适用个人债务人的破产程序分别规定在第7章、第11章、第12章及第13章。[李曙光：《我所经历的破产法立法过程》，《中国经济报告》，2013年第5期。]其中第7章又被称为“直接”或“清算”破产，即由债务人在保留生活所需部分财产后，使用余下流动资产来偿还债务，由资产接管人将资产处置所得分配给债权人。第13章所规定的“个人债务整理程序”即债务人通过制定债务偿还计划，以每个月盈余的收入履行还款义务。显而易见，该规定与我国各地实施的个人债务集中清理程序十分相似。但在美国适用“个人债务整理程序”需经过前置程序，即申请人在提交申请前一定期限内于相关机构作信用咨询。
（二）英国
英国现行的破产法即《1986年破产法》。与我国目前个人破产事务主要由司法机关负责不同，英国建立有专门的破产管理署负责个人破产中的相关事务。破产管理署全面负责英国境内的破产事务，包括公司破产和个人破产，主要职责涵盖：在公司进入强制清算程序、个人被颁发破产令或债务纾缓令后对破产案件进行管理、调查；遣散职工；对破产欺诈进行刑事执法；管理行业团体等。[徐阳光：《个人破产立法的英国经验与启示》，《法学杂志》，2020年第7期。]此外，破产管理署的组成部门包括官方接管人，类似于我国的“破产管理人”。[徐阳光：《个人破产立法的英国经验与启示》，《法学杂志》，2020年第7期。]当前，我国深圳地区也采取了此种模式，成立破产事务管理署负责个人破产行政性事务。
（三）日本
日本破产法中规定的个人破产申请主体与我国深圳地区一致均包含债权人及债务人，不同的是，在债务人申请的情形下，其无需证明自身已具备破产原因。此外，日本在个人破产清算程序的处理方式上存在较为特殊的“同时终止”的情形，即“法院在认为破产财团不足以偿付破产清算程序的费用时，应当作出破产清算程序开始的裁定的同时，作出破产清算程序终止的裁定”，不难看出在此情形下实际上只有免责程序的进行。日本免责制度中还有一项特殊规定，即日本破产法存在“裁量免责”的情形，对于存在某种不许可免责事由的个人债务人，“法院在考量行至破产清算程序开始裁定的过程及其他一切因素的基础上认为许可免责乃是适当时，可以作出许可免责的裁定”。[刘颖：《日本的个人破产免责制度及其借镜》，《经贸法律评论》，2020年第5期。]在笔者看来，日本破产法的“裁量免责”制度对个人破产案件的顺利合规办结起到很大作用，我国个人破产制度应予以借鉴。
二、个人破产制度在中国的发展历程及现状
（一）个人破产制度在中国的发展历程
近些年来，我国个体经济、民营经济逐渐发展壮大，但经济发展中也伴随着经营风险，及时建立合法科学的个体民营经济退出机制成为了当务之急。
根据国家相关政策要求，浙江台州法院率先探索建立强制执行程序与债务清理程序的衔接机制，于2019年4月26日发布《执行程序转个人债务集中清理程序审理规程（暂行）》。温州、苏州等地紧随其后，先后制定发布个人债务清理的相关规定。2020年8月31日，《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《深圳破产条例》）正式发布，于今年3月1日已正式开始实施，目前首批个人破产案件已受理并进入相关办理流程。
（二）国内地区个人破产制度的现状及分析
截至当前，多地个人破产案件工作稳步推进，深圳地区受理的首批个人破产案件已陆续进入公告阶段，浙江等地的个人债务集中清理程序正如火如荼地开展。以下笔者就深圳地区个人破产案件及作为典型的浙江地区的个人债务集中清理程序案件的办理情况进行说明及分析：
1、深圳
《深圳破产条例》于今年3月1日正式实施。据统计，截至3月31日，深圳中院共收到线上提交的个人破产申请260件，受理个人破产申请8件。在提交的260件破产申请中，就申报的负债规模来看，多为100万元以下，占比为56.2%，其次为100万元至500万元之间，占比为37%；就申报的债权类型来看，多为银行债权、网贷、小额贷款债权。[《深新早点丨深圳个人破产条例实施，首月260人申请破产》, 网址略。]
2、浙江
据统计，浙江地区2020年度全省法院合计受理个人债务集中清理案件291件，合计办结案件190件。清理债务总数额达4.95亿元，其中实际清偿数额4150.93万元，平均清偿率达到8.38%。[《个人破产来了！浙江高院工作指引出台后的各地实操》, 网址略。]
作为浙江省内乃至全国个人债务集中清理的先行者，台州市中院于2021年3月30日发布《2020年台州法院个人债务集中清理审判报告暨典型案例》（以下简称“台州个债清理报告”）。该报告指出，台州法院于2019年4月至2021年3月期间供受理个人债务集中清理案件146件，合计审结案件119件。其中个人债务人被认定为诚信申请人后相关执行案件终结执行的共计18件，约占总审结案件数的15%；因双方达成和解相关执行案件终结执行的共计7件，约占总审结案件数的6%；因债务人被认定为不诚信申请人或其不配合进行债务清理的共计46件，约占总审结案件数的39%。[《台州发布全国首个个人破产审判报告，18名诚信者余债不执行》，网址略。]
3、数据总结分析
分析以上数据可以总结出当前我国个人破产及个人债务集中清理程序主要有以下特点：
（1）个人债务人拟借助个人破产及个人债务集中清理程序来摆脱债务的需求较大。据深圳市相关部门通报，自《深圳破产条例》实施以来，接到大量电话和现场咨询。此外，《台州个债清理报告》也提到，近两年来许多债务人向台州法院咨询并表达希望进行债务清理的意愿，[《台州发布全国首个个人破产审判报告，18名诚信者余债不执行》，网址略。]可见个人破产及个人债务集中清理程序具有较大的现实需求。
（2）失信申请人人数占比较高。根据《台州个债清理报告》，在台州法院截止目前所审结的案件中，因债务人不诚信或不配合债务清理导致相关执行案件恢复执行的案件数占比达39%。[《2020年台州法院个人债务清理审判报告暨十大典型案例》，网址略。]此外，《深圳破产条例》实施首月，债务人提交的260件破产申请中，其中仅8件个人破产申请获受理，很大原因之一就是债务人财产申报不实，存在怠于申报、未如实申报等情形。[《深新早点丨深圳个人破产条例实施，首月260人申请破产》, 网址略。]
（3）债权类型多为金融债权。就《深圳破产条例》实施首月提交的260件破产申请中，涵盖金融债权的占比达到94.8%。[《深新早点丨深圳个人破产条例实施，首月260人申请破产》, 网址略。]就浙江地区个人债务清理程序实践及目前笔者接触的几例个人债务清理案件中，也多系银行借款、信用卡借款等债权类型。
三、国内外的个人破产制度的比较研究
我国现有个人破产及个人债务集中清理程序与国外个人破产制度相比存在诸多方面的不同，主要体现在个人破产管理体制、个人债务集中清理体系的差异。
（一）个人破产管理体制差异
在很多国家，个人破产程序中的行政事务主要由政府机关承担。如美国的联邦托管人，法国的个人过度负债委员会。[熊杰：《个人破产救济程序的选择与建构》，《人民司法（应用）》，2020年第10期。]目前我国除深圳地区专门设立破产事务管理署外，各地个人债务集中清理均由中级或基层人民法院负责包含行政事务在内的破产事务，行政调解职能不强，缺乏一个顶层制度设计，导致个人债务清理程序的步履维艰。
（二）个人债务集中清理体系差异
1、有无设置法庭外债务清理程序。就目前我国实施的个人破产及个人债务集中清理程序，均系司法程序。但在英国，还存在债务纾缓程序、债务整理计划等法庭之外的非正式程序，依规定此类程序无需司法机关的介入。[徐阳光：《个人破产立法的英国经验与启示》，《法学杂志》，2020年第7期。]
2、有无设置前置程序。根据德国破产法规定，个人破产的申请以庭外和解作为前置程序，债务人在提交申请的同时，要出具证明以证实其在申请前已与债权人就债务清理进行协商但未果。[［德］莱因哈德·波克：《德国破产法导论》，王艳柯译，北京大学出版社2014年版，第212-213页。]此外，美国的破产滥用预防和消费者保护法提出了个人破产申请的信用咨询前置程序。[［美］查尔斯·J ·泰步：《美国破产法新论》上册，韩长印、何欢、王之洲译，中国政法大学出版社2017年版，第141-142页。]当前我国个人破产制度未设置以上前置程序，但依据台州、温州等地的个人债务集中清理规定，申请人必须已有案件进入执行程序。
四、建立中国个人破产制度的相关完善建议
当前我国《深圳破产条例》及各地个人债务清理相关规定在对债务人行为进行限制的同时，参照美国、英国等国家的通行做法，做出了“信用限制”、“免责考察期”等制度设计。但根据实践情况，笔者认为还可从以下几个方面进行完善：
（一）建立非强制性的庭外债务清理制度
在国外一些国家的个人破产实务中，根据个人破产程序功能将个人破产程序划分为法庭内个人破产程序和法庭外债务清理程序。目前我国的个人破产及个人债务集中清理程序均系法庭内个人破产程序，但根据《深圳破产条例》实施第一个月的情况可知，实践中，债务人申请个人破产的需求较大，在此情况下，仅仅依靠法院的力量，远无法承担如此庞大的工作量。当前，温州地区在个人债务清理的规定中提出了“预清理”的概念。因此，笔者认为，可以此为契机建立非强制性的庭外债务清理制度，将《深圳破产条例》中规定的和解程序前置，如政府设立破产管理部门受理该庭外和解程序或由法院针对个人破产案件设立引调程序，并由政府破产管理人员、律师事务所、会计师事务所等中介专业机构负责相关咨询及庭外债务清理工作，通过非司法程序解决个人破产问题，节约司法资源。实践中，也有学者认为目前个人破产程序中的破产和解程序的优势功能实际已包含于破产重整程序，因此通过完善法庭外债务清理程序，可不再设置破产和解程序。[熊杰：《个人破产救济程序的选择与建构》，《人民司法（应用）》，2020年第10期。]
（二）设立公职管理人，由破产行政管理部门、人民法院履行监督、管理工作
公职管理人制度由温州地区率先提出，并经温州市人民政府出台相关会议纪要予以详细说明,其中规定公职管理人不收取管理人报酬，个人债务清理过程中产生的费用未能在程序中受偿的，由企业破产援助资金予以支付。[《会议纪要 | 温州：探索建立公职管理人制度的府院联席会议纪要》，网址略。]依据当前《深圳破产条例》第一百六十六条的规定，个人破产案件管理人报酬由法院依据有关规定予以确定，当债务人出现无产可破的情形时，由管理人提供公益服务，可见实践中可能存在管理人无法收取报酬的情形。此外，根据《台州个债清理报告》总结得出，台州个人债务清理案件管理人获得报酬普遍较低，除部分有价值个人债务清理案件外，基本上属于无产可破案件，[《2020年台州法院个人债务清理审判报告暨十大典型案例》，网址略。]这难免会导致管理人因劳无所获而不积极履职的情形，而公职管理人制度通过财政专项资金的支持，在一定程度上提高了管理人参与个人破产案件的积极性，也对案件的顺利推进起到财务保障作用。
可以看出，温州地区公职管理人制度设计与英国的破产管理署及官方接管人的制度较为相似。在公职管理人制度提出后，相关管理机构“破产公职管理人工作处”也随之设立。目前，深圳地区个人破产案件管理人的管理、监督工作由深圳市破产事务管理署负责。因此，对于公职管理人的管理、监督工作可由破产事务管理署及人民法院负责。
（三）建立科学的破产免责制度
1、在破产免责审查中引入法院裁量权。根据前文所述，日本破产法上关于破产免责存在“裁量免责”的情形，即债务人存在轻微的不许可免责事由，只要还未达到足以认定破产债务人不诚实的程度，法院仍可以作出许可免责的裁定。[刘颖：《日本的个人破产免责制度及其借镜》，《经贸法律评论》，2020年第5期。]该规定通过赋予法院一定的自由裁量权利，达到促使更多数债务人摆脱债务的个人破产立法目的。笔者认为，个人破产不仅要合理调整债权人及债务人之间的债权债务关系，更重要的是要帮助诚信债务人脱离债务负累，更生后为社会继续创造价值。因此，为充分发挥其制度价值，是否可以考虑在我国个人破产免责制度中引入法院自由裁量权，对于不诚信情节轻微且无逃避债务意图的债务人，如未有其他不许可免责事由的，作出债务人诚信未逃废债的相关裁定，以至案件的顺利推进完结。
2、拓宽不许可免责事由。在部分国家及地区的个人破产法规中，债务人“在一定期限内获得过免责”属于债务豁免的消极要件。参考外国立法经验，《深圳破产条例》在征求意见稿中将“八年内获得过破产清算免责”，“四年内获得过重整或者和解免责”规定为不能免责的情形，但发布的《深圳破产条例》正式稿对该部分内容予以删除。笔者认为，短期内频繁利用个人破产程序的债务人，存在较高的逃废债风险，“不许可免责制度”设置有其存在的现实意义，应设置科学合理的符合当下社会经济运行背景及规律的不许可免责条款，如上文所述，在一定时间内的获得过免责的个人破产债务人应在合理时间段以外才可再次获得免责。
3、将破产犯罪规定延伸至个人破产领域。为避免个人破产免责制度被不诚信的债务人加以利用，我国现行的个人破产及个人债务清理程序的规定针对债务人的不诚信行为提出了部分惩罚措施，包括训诫、拘传、追究刑事责任等，但目前我国刑法规范中规定的“虚假破产罪”仅规制公司、企业。因此，随着我国个人破产的发展，将虚假个人破产犯罪纳入刑法调整范围，对于严重的个人破产欺诈行为予以刑事处罚可起到敲山震虎之效。
（四）依法制定供金融机构参考的债权清偿比例范围，引导金融机构表决通过个人破产债务清理方案
根据前文对当前我国个人破产相关案件办理的相关数据分析可知，实践中申报债权多为银行借款、信用卡借款等金融债权。但金融机构内部的管理审批流程较为复杂，表决权行使多受限于上级机构，相较于普通债权人，其在表决程序中往往不会作出让步，这就导致个人破产债务清理方案（以下简称“个债清理方案”，此处所指的清理方案包含个人破产重整计划、个人破产和解协议及个人债务集中清理程序的清理方案）通过的难度加大。例如，温州中院出台《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》第29条规定，经债权人会议两次审议，个债清理方案均未通过的，则相应个人债务集中清理程序予以终结，执行案件恢复执行。这不仅违背了个人债务清理提出的初衷，更是对司法资源的严重浪费。可见，引导金融债权人最大程度支持债务人的债务清理，对于我国个人破产制度的顺利推行具有涸辙之鱼般的积极作用。基于此，温州市人民政府于2019年7月发布《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要》，其中第七条提出：银保监部门指导各金融机构债权人在个人债务集中清理程序中遵循一致行动原则，积极参与个人债务集中清理程序。[《温州预重整府院联席会议纪要》，网址略。]基于此，笔者认为可由银保监部门制定发布相关指引文件，依法制定供金融机构参考的债权清偿比例范围，明确在前述债权清偿比例范围内，金融机构应支持通过相应的个债清理方案。关于清偿比例范围，笔者建议可参照各地区上年度个人债务集中清理程序债权清偿比例及金融债权清偿比例的平均值，在此基础上上下浮动1%-5%确定。
五、结语
个人破产的提出，很大程度上源于我国普遍存在的“执行难”问题,深层原因更是由于国情所致、经济发展所需。据最高人民法院统计，全国无财产可供执行案件大约占到全部执行案件的40%至50%，[《何谓“执行不能”？如何处理“执行不能”案件》，网址略。]执行难无疑已经成为司法处理的难题，尤其是针对自然人的执行案件，大多只能作“终本”处理。因此，允许确实已无任何财产可供执行的债务人破产，并使债权人有获得“二次清偿”的机会，[马哲：《论个人破产余债免除制度在我国的适应性及其构建》，《中国政法大学学报》，2019年第4期。]个人破产制度的实施有其现实基础。当前我国个人破产制度的建立和运行尚在探索阶段，我们也期待国家立法层面的个人破产法能够早日出台，扶危济困于诚信而不幸的个人债务人，希望笔者的浅文对我国个人破产制度发展有所助益。
